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Somos un elefante burocrático


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Joaquín Ortega

Periodista. Participé en el arranque de varios medios digitales informativos y estuve en el mundo de la comunicación y la política, pasando por dos ministerios. También colaboro en la revista GQ.


Escrito el 20 de diciembre de 2012 a las 8:56 | Clasificado en Economía, Nacional

En pleno apogeo de recortes, se debaten reformas de todo tipo, pero poco se habla de optimizar la rutina de un Gobierno que tiene que hacer frente a la sofisticación

Consejo de Ministros (foto La Moncloa)
Pleno del Consejo de Ministros actual

Los mercados financieros, posibilitadores de proyectos inverosímiles y ahora chivos expiatorios ‘full time’, tienen una lógica de funcionamiento que nada tiene que ver con la administración pública española.  Esto que parece una obviedad irrelevante se torna en fundamental si tenemos en cuenta que son los miembros de los cuerpos y fuerzas administrativas del Estado los que están suministrando las alternativas, los datos, las cifras, y los porcentajes, que sirven a los políticos, la gran mayoría ignorantes en la materia concreta sobre la que versan pero curtidos en otras áreas, para tomar sus decisiones. Y estas decisiones de lo público son la clave para frenar y contener los abusos privados.

En estos días se habla mucho de reformar la administración del Estado desde una óptica de austeridad o freno del despilfarro, blandiendo datos sobre escoltas, coches oficiales o sueldos de personal no funcionario porque producen una mezcla de rabia e impotencia ante lo intolerable que irrita mucho más que otro tipo de cifras, miles de millones,  que son más difíciles de asimilar. En 2010, el Fondo de Restructuración Bancaria otorgó a la todavía Caja Madrid–Bancaja 4.500 millones para cerrar su SIP, uniones grotescas donde los consejos se mantenían mientras se fusionaba todo lo demás.  Con ese dinero se pagaría durante décadas todo ese insensato despilfarro local que tanto gusta mencionar a los contertulios de la TDT. Ni que decir tiene qué se podría hacer con los otros 19.000 millones que el Estado va a meter en Bankia para reflotarla.

La administración pública, sin embargo, al margen de que necesite dieta, sí que necesita ir al gimnasio a desarrollar músculo. Hoy día, tras la revolución de la sociedad del conocimiento y la expansión de las nuevas tecnologías en paralelo, la revisión de las dinámicas empresariales o de las estructuras organizativas complejas, es una materia fundamental para ganar eficiencia.  En esto las rutinas de trabajo son esenciales. Cómo se organizan el día a día desde que un empleado o un cargo directivo entra en su despacho por la mañana, hasta su salida por la tarde noche: cuántas reuniones tiene, cuantos informes ha producido, cuantas decisiones ha tomado…

En el caso de España, la rutina básica del Gobierno de reunirse los viernes y decidir colegiadamente, y de tener reuniones preparatorias previas que confluyen en ese día, data del año 1957 en su definición legislativa más moderna. Algunos autores podrían incluso ir más atrás. Es en esta Ley donde se habla por primera vez de los ministros, de los subsecretarios y de los directores generales, así como sus obligaciones y definición de responsabilidades. Posteriormente, esta ley se ha ido reformando y modernizando, pero se mantiene su rutina de funcionamiento básica de una administración compuesta de funcionarios que trabajan para que los viernes las decisiones se aprueben por los ministros.

De comisión a comisión

Para simplificar esta rutina administrativa, digamos que un papel con una determinada norma es elaborado por unos técnicos de un determinado ministerio. Una vez listo, es repasado por todas las unidades de dicho departamento, por si ponen objeciones al texto, no vaya a ser que el autor del primer borrador se haya olvidado de algo. Después, el subsecretario de ese ministerio “eleva” dicho papel a la Comisión General de Subsecretarios y Secretarios de Estado, donde están representados todos los ministerios. Esta comisión suele reunirse los miércoles y, desde cierto punto de vista, tiene más poder y es más decisiva en sus deliberaciones que el propio Consejo de Ministros, el cual viene a ser una mini-obra de teatro a donde va todo bastante mascado.

En esta comisión de subsecretarios y secretarios de Estado el papel propuesto es casi literalmente triturado por los demás ministerios, que en un alarde de deportividad y espíritu de equipo, ejercen un paroxismo del vuelva usted mañana con un “eso-no-puede-ser-es-imposible”.  Si la norma en cuestión es irrelevante, evidentemente nadie suele poner objeciones. Pero si el papel supone cambios, ya no sólo de calado económico, político o social, sino de tipo administrativo, ese papel deberá ser debidamente desactivado con todas las armas posibles. Se crea, por tanto, una mecánica en la Comisión de sacarles el mayor número de defectos, objeciones, peros y reparos posibles a los demás. Alguien podría señalar que este ejercicio interno revisionista y darwinista entre ministerios es positivo. Puede ser, pero de lo que se trata no es de reformar la Constitución española todos los miércoles, sino de hacer la vida de los ciudadanos más fácil.

Para que se hagan una idea de lo ‘sangriento’ que puede ser este ejercicio, esta es la circular interna donde el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en abril de este año, trata de poner orden entre sus filas. Arranca con la frase “Con la finalidad de lograr una mejor coordinación…” que viene a ser un eufemismo de “esto es un caos de tadeojones” y para evitar que siga siéndolo aquí va un ordeno y mando por cuenta de la casa. El texto es un compendio de directrices para que los trabajadores del Ministerio sepan al detalle las horas de plazo para mandar los papeles, explicando con profuso detalle las horas, los días y a quien mandar con diligencia todo lo que hacen.

Índices negro, rojo y verde

Si se sumergen en este documento, que en un determinado momento es un baile de siglas, verán que habla del índice negro, rojo y verde. Estos tres índices son el meollo del 80 por ciento de las conversaciones de los miembros del Gobierno. El resto son chistes y dimes y diretes con la prensa, tanto ‘off’ como on’. Cada vez que una propuesta normativa entra en la Comisión de subsecretarios por parte de un determinado Ministerio, y da sus primeros pasos hasta convertirse en BOE, va pasando de color en color. Cada uno define qué tipo de asunto es. Si es nuevo, forma parte del índice negro de la Comisión de Subsecretarios, coloquialmente reunión de “Subses”.

Una vez va avanzando su vida administrativa, y va sobreviviendo a las objeciones y peros de los compañeros que cada miércoles tratan de torpedear el papel y mandarlo a la semana siguiente, se va aproximando su final, seguramente gracias al impulso personal del el ministro o ministra en persona o, si se da el caso, el o la vice, que irritados por la lentitud ejercen de contrapeso. La propuesta pasa entonces a formar parte del índice verde o del rojo del Consejo de Ministros de los viernes. El papel ya se ha hecho mayor. Esto ocurre un jueves, a altas, altísimas horas de la noche.

La propuesta o norma formará parte del índice rojo si la vicepresidenta (o ella en nombre del presidente) decide que debe tener relevancia pública. Si tiene venta a los medios. Si no, será parte del índice verde, que pasará sin pena ni gloria a la referencia en papel. Una vez un tema sea incluido en el rojo es una señal para los funcionarios de Moncloa (y del resto de ministerios, claro) de que va a ser mencionado en la rueda de prensa, se va a necesitar información para los periodistas y el ministro o ministra debe estar listo por si hay que hacer alguna declaración o por si va a acompañar a la portavoz del Gobierno en la posterior comparecencia. También es un aviso de última hora para navegantes que aún tengan la ambición de torpedear la norma, tirando mano de su último recurso: que el Ministro objete en pleno consejo, a calzón quitado y cara descubierta, algo que es raro.

Un viernes tranquilo

Y lo es porque generalmente los ministros acuden a Moncloa el viernes con el ‘pescao’ ya vendido y la cabeza en el fin de semana. En contra de lo que pueda parecer a simple vista, ese día no se debate ni discute nada de calado trascendental para el futuro de la política española. Entre otras razones porque mantener en la discreción esas conversaciones, pese a que la ley tipifique su condición como “secreto”, entre más de tres personas ya es complicado, pero si estas además son políticos más complicado aún, y si además tienen la costumbre de hablar con periodistas, ya es imposible.

A veces, impelidos por sus respectivos, un determinado ministro da la batalla en defensa de una norma que le han boicoteado sistemáticamente en el resto de comisiones (hay muchas más, y la Comisión Delegada de Asuntos Económicos merecería capítulo aparte, pero ya es complicarlo mucho). Cuando esto se produce se le llama llevar un Asunto en Mano, fuera de los  índices. Si un ministro o ministra lleva algo “en Mano”, malo, y por mucho que en la circular citada del Ministerio de Hacienda se pide que se avise con antelación, no se suele hacer a ese nivel, y el incendio se desata en las más altas esferas. Normalmente los vicepresidentes suelen intentar persuadir al implicado de hacer semejante cosa, entre otras cosas porque no le gustaría ver cómo el presidente es testigo de un incendio en pleno Consejo de Ministros.

Finalmente, y si todo ha ido bien, con los informes preceptivos del Consejo de Estado, administraciones públicas, abogacía del Estado, consejo consultivo ‘ad hoc’ si procede, comisión delegada de Asuntos Económicos… la norma es aprobada un viernes y se publica en el BOE el sábado, generalmente. Todo este proceso administrativo se extiende aún más en el tiempo si la norma es una propuesta de Ley, la cual va a las Cortes Generales a modo de proyecto y allí es debatido y enmendado de nuevo por diputados, lobbies, cúpulas de partidos políticos, otra vez los ministerios (WTF?) y de ahí pasa al Senado, donde de nuevo es debatido y enmendado por senadores, lobbies, partidos políticos… De ahí vuelve al Congreso, se vota, se lleva ante el Rey para que se firme y se publica…

Ineficaz frente a la extraordinaria necesidad

En plena crisis financiera, con el Estado pasando serios problemas de obtención de liquidez en los mercados internacionales, esta rutina burocrática resulta ineficaz y obsoleta. El Gobierno actual, al igual que hizo el anterior, ha buscado resultados inmediatos mediante el recurso del Real Decreto Ley, un sistema que permite que una norma se convierta en Ley sin pasar por el Parlamento. Sólo tiene que pasar por el calvario interministerial. Más tiempo sería inasumible.

El Real Decreto Ley entra en vigor generalmente el sábado posterior a su aprobación, pero debe ser votado en un plazo no mayor de 30 días por el Parlamento. Su convalidación democrática es ‘a posteriori’ y con la ley plenamente vigente. Este recurso, según la Constitución, solo se puede usar en caso de extraordinaria y urgente necesidad, pero no define qué tipo de situaciones son esas ni quien las cataloga así. Por tanto, pueden ser todas. Mariano Rajoy ha aprobado 28 Reales Decretos Leyes, batiendo todos los récords para un primer año de legislatura. En 2008 fueron 10 y en 2004 fueron 11. Cruzado de brazos no ha estado.

En general, el personal de las altas esferas ministeriales que elaboran los papeles para los altos cargos no lleva bien los Reales Decretos Leyes. Lo ven como “un arbitrio fruto del  politiqueo”, que les obliga a trabajar con prisas, pidiendo papeles a ‘matacaballo’, fuera del orden prestablecido (léase de nuevo la circular), y eso, en el túnel del tiempo, no es bienvenido.

Liderazgo y organización son opuestos

Con todos estos elementos encima de la mesa, y al margen del debate sobre si hay demasiados coches oficiales, no existe a día de hoy ninguna propuesta que aborde la reforma de la administración política del Estado para adaptarla a las exigencias de hoy en día. Es más, se produce un efecto contrario al dar por hecho de que son los políticos los elementos distorsionadores del proceso. Admitiendo que en todo colectivo humano hay peores y mejores, en este caso se trata del sistema en sí, y no de la calidad moral o profesional de las personas que lo integran. Se discute si reformar la Constitución o el Estado de las Autonomías, la legislación de los partidos políticos o su financiación, la ley electoral, y ya si hablamos de reformas en el plano económico, la lista es inabarcable. Mientras estos debates se producen, a nadie parece preocuparle cómo de eficiente es el puente de mando central frente a aquello que se pretende hacer frente, que a día de hoy son los mercados financieros especulativos, pero que otro día puede ser otra cosa.

Como ejemplo en el otro extremo, tomemos las operaciones en Wall Street de alta frecuencia  (High Frecuency Trading) que llevan a cabo en los mercados bursátiles, que se estiman en un 50% del total. Estas operaciones son llevadas a cabo por ordenadores ultra-rápidos que, programados con determinados algoritmos, compran y venden activos en el mercado a milisegundos de velocidad. Gracias a estas operaciones repetidas miles de veces con márgenes de rentabilidad diminutos, casi inapreciables, con grandes cantidades y muy diversificadas, se consiguen beneficios.  Este tipo de ‘trading’ dio un susto de muerte a todo el mundo el pasado 6 de mayo de 2010, cuando en escasos minutos el Dow Jones pasó de entrar en pánico con una caída histórica a recuperarse como si nada. Lo llamaron ‘Flash Crash’. De esto a que Skynet tome conciencia de sí mismo hay un paso…

Hace pocos días, el doctor en Sociología de las Organizaciones por la Universidad de Harvard y profesor de INSEAD José Luis Álvarez, escribía esto en El País a cuento de las inercias políticas

“El trabajo del liderazgo es la quiebra de las rutinas e inercias estructurales e ideológicas para mantener libertad estratégica, el tensionar constantemente la organización para hacerla adaptable a la sociedad. Liderazgo y organización son opuestos. La función del liderazgo es vencer la resistencia al cambio de la organización”

Al igual que como puntualiza Álvarez ocurre en los aparatos de los partidos, es tal la inercia de la burocracia administrativa española que acaba desgastando a los líderes, haciendo prácticamente imposible su transformación sin una reforma radical.

El mes de junio el Ministro de Defensa, Pedro Morenés, pidió afrontar el reto de los “ataques especulativos contra sistemas financieros de países soberanos”. Siendo el titular de la Defensa nacional el protagonista de estas palabras, y viendo el estado de revista de la sofisticada estructura defensiva (basada no en misiles, sino en su capacidad de generar regulaciones), todo indica que el Estado español se encuentra, siendo generosos, con escasa capacidad de improvisar ante los cambios y de ser creativo a la hora de plantear posibles soluciones novedosas a problemas extraordinarios. Cautivo y desarmado.

Los votantes dicen...
  1. […] resultado de todo esto ya lo conocemos. Duplicidades y triplicidades en lo legislativo. Enorme burocracia innecesaria. Una Cámara inútil e irreformable. Oscuros nombramientos de familiares a dedo. Que los grandes […]

  2. […] resultado de todo esto ya lo conocemos. Duplicidades y triplicidades en lo legislativo. Enorme burocracia innecesaria. Una Cámara inútil e irreformable. Oscuros nombramientos de familiares a dedo. Que los grandes […]

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